中国的无人机产业正在迅速膨胀，与之同时扩张的，还有围绕无人机建立起来的一整套国家管理体系。

今年9月，工业和信息化部装备工业二司增设“无人机处”，无人机第一次获得专门的国家部委处室进行产业管理。此前，国家发展改革委已经设立低空经济发展司，中国民航局也已设立低空安全司。国家发改委负责低空经济的发展战略、中长期规划和重大政策协调，民航局低空安全司负责低空民航发展规划、安全统筹以及低空飞行服务体系建设，工信系统则进一步深入无人机制造、通信、频率、产品标准和产业链。一个从产业规划、装备制造一直延伸到飞行安全和空域管理的国家级监管框架正在形成。

表面看，这是一个新产业发展到一定规模后的正常管理升级。中国无人机的数量确实已经大到无法继续按照小众航空器管理。民航局公布的数据称，截至2025年底，全国注册无人机达到328.7万架，比上一年增长51%；到2026年年中，实名登记无人机总数已经突破478.8万架。2025年全年无人机累计飞行4530.29万小时，同比增长接近70%。

但无人机对于政府管理的特殊之处，也正在这里。

汽车再多，仍然必须沿道路运行；普通人进入机场、军事基地、政府设施和大型基础设施，需要经过门禁、道路和人员控制。无人机改变了这种传统边界。几公斤甚至几百克的设备，可以从几公里之外起飞，越过围墙、道路和警戒线，从过去普通人无法抵达的高度观察建筑、设施和人员活动。它可以携带高清摄像机、红外设备、通信设备，也可以携带其他载荷。传统建立在地面上的安全边界，第一次面对数量可能达到数百万、能够从任何一个屋顶、停车场甚至居民阳台起飞的小型飞行器。

中国现行无人机法规列出的重点管制区域，已经清楚反映出监管部门真正担心的风险范围。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》把军事禁区、军事管理区、涉密单位、军工设施、核设施、发电厂、变电站、供水厂、交通枢纽、重大水利设施、港口、铁路、卫星测控站和雷达站等大量区域纳入管制空域。未经批准，无人机不得进入。

同一部法规还专门规定，不得利用无人机违法拍摄军事设施、军工设施和其他涉密场所，不得扰乱机关单位工作秩序，不得妨碍国家机关工作人员执行职务，不得投放违反法律法规规定内容的宣传品，不得非法采集信息，也不得非法获取、泄露国家秘密或者违法向境外提供数据。

这些条款放在一起看，无人机在中国监管体系中的身份已经远远超过一种普通消费电子产品。

它同时是一台飞行摄像机、一部移动通信终端、一个测绘设备、一个可能跨越物理边界的数据采集平台，也是一种可以运送物品的空中载体。它最让传统管理体系不适应的地方，是使用者不需要进入目标区域本人就可以到达那里。

过去要拍摄一处被围墙包围的设施，人必须靠近那里；无人机出现以后，人可以站在几公里之外。过去要把某种物品带进一个封闭区域，需要经过入口；无人机可以从空中接近。过去城市里的监控体系主要盯着道路、人群和车辆，现在安全系统还必须开始管理城市上方几十米到几百米的空间。

这也是为什么中国正在把无人机逐步变成一个可以被识别、被定位、被追踪的联网设备。

2026年5月1日起，中国实施《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》和《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》两项强制性国家标准。民航局在公布标准时直接提出，无人机需要主动报送识别信息，实现飞行活动“可靠被监视”。工信部此前制定的无人机强制性国家标准，也已经把电子围栏、远程识别、数据链保护、感知避让等纳入产品要求。

今年2月，工信部、中央网信办、中央空管办、国家发改委和中国民航局又联合提出建设低空通信和感知基础设施。在大型活动场所、军事设施和关键基础设施等区域，文件提出结合通信技术、雷达、光电感知和运行识别系统，提高对低空航空器的探测、识别和轨迹追踪能力；同时规划无人机专用号段，推动“一机一码一号”。

未来中国低空管理的形态正在由此显现：无人机可以飞，但监管系统希望知道飞起来的是哪一架、属于谁、从哪里起飞、正在什么位置、使用什么通信链路以及正在向哪里飞。

对于一个希望大规模发展无人机物流、农业植保、城市巡检、应急救援和未来空中交通的国家，这套系统有产业上的现实需要。几百万架无人机进入城市上空，如果彼此之间以及与有人驾驶飞机之间无法识别和协调，本身就会产生碰撞、坠落和机场运行风险。无人机数量越多，传统依靠人工审批和肉眼观察的空域管理方式越难维持。

但它同时带来了另一个更深层的变化：中国正在发展一个需要开放天空才能成长的产业，而低空空间恰恰又是政府不愿失去控制的空间。

汽车产业发展，需要开放道路；互联网发展，需要开放信息网络；低空经济发展，则要求把长期严格管理的城市上空交给越来越多的企业和个人使用。无人机越便宜、续航越长、摄像能力越强、自动驾驶程度越高，这个矛盾就越明显。

尤其是人工智能正在进一步改变无人机。

传统无人机需要持续接受操作者指令，通信被切断以后能力明显下降。越来越成熟的视觉识别、自动避障、路线规划和机载AI，使无人机能够在更少依赖远程操控的情况下完成任务。未来如果大量低成本设备具备自主识别目标、自主寻找路线和集群协同能力，仅仅依靠干扰遥控信号将越来越难以解决全部问题。

这也是为什么“反无人机”正在与发展无人机同时成为另一条产业线。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》已经专门定义无人机反制设备，包括具有干扰、截控、捕获和摧毁等功能的设备，并允许军队、警察以及依法获得授权的高风险反恐重点目标单位配置相关装备。

于是出现了低空经济最值得观察的一幕。

一边是地方政府招商、产业园建设、无人机物流、eVTOL和“低空经济万亿赛道”；另一边则是实名登记、远程识别、电子围栏、飞行审批、轨迹监控、数据安全和反无人机系统不断完善。国家既希望天空产生新的GDP，又希望进入天空的每一架航空器都保持在可识别、可追踪、可管理的范围内。

发改委低空经济发展司、民航局低空安全司以及工信系统正在形成的无人机专门管理机制，正对应着这个矛盾的三个方向：发改委研究怎样把低空变成经济，工信系统管理怎样制造和连接这些飞行器，民航系统则面对数百万架航空器真正飞起来以后怎样维持秩序与安全。国家发改委甚至已经开始研究低空经济专门立法路径。

真正值得观察的已经不只是中国能制造多少无人机，而是中国最终愿意开放多少天空。

无人机工业越成功，这个问题就越难回避。

如果未来城市上空出现数以十万计的物流无人机、巡检无人机、农业无人机、载人eVTOL和私人飞行设备，低空经济需要的是高频率、低成本甚至自动化的飞行许可。审批过严，产业难以形成规模；开放过快，又会冲击现有空域安全、重要设施保护和国家安全体系。

无人机带来的真正变化，可能不是人类终于制造出一种会飞的机器——飞机一百多年前就已经出现——而是普通个人第一次可以用几千元人民币购买一双能够飞到数公里之外的“眼睛”。

过去，能够长期进入城市上空并进行观察的能力主要属于国家、军队、警察、航空公司和少数专业机构。无人机把其中一部分能力压缩成了一台可以装进汽车后备箱甚至双肩包的消费品。

当几百万双这样的“眼睛”开始进入天空，任何政府都会面对新的安全问题。中国正在给出的答案，是在发展无人机产业的同时，用实名、编码、通信、电子围栏、运行识别、轨迹监测和反制系统重新建立一套空中的边界。

低空经济真正的大门已经打开了一条缝。

接下来决定这个产业能够走多远的，既是电池、发动机、人工智能和飞控技术，也包括另一个更加现实的问题：当越来越多普通人拥有进入天空的能力，一个习惯于精细管理地面空间的治理体系，最终愿意把多大的天空交给他们。