韩国总统李在明把解除部分对朝制裁摆上了朝鲜核问题的谈判桌。

9月22日，正在纽约参加联合国大会的李在明提出，美国可以考虑放松部分针对朝鲜的制裁，交换平壤冻结核武器发展。李在明把这一安排放在一个更长的三阶段进程中：首先停止继续扩大核武器和导弹能力，随后削减现有核能力，最后进入拆除和无核化。韩国情报部门目前估计，朝鲜每年可能具备新增10至20枚核武器的生产能力，继续等待一次性解决全部核问题，朝鲜的核武库仍可能在等待期间扩大。

李在明今年以来一直沿着这条路线调整韩国的对朝政策。6月，他表示美国总统特朗普愿意考虑把停止朝鲜核武器和导弹项目作为近期目标，把完全无核化保留为长期目标；9月初，他又提出为美朝重新对话创造条件，并推动朝鲜半岛从停战体系逐渐转向和平体系。

这种变化发生在朝鲜的军事能力和外交环境已经明显不同于上一轮美朝峰会的背景下。

朝鲜已经公开把自己定义为核国家。金正恩今年6月再次表示，维持核国家地位是朝鲜应对外部安全环境的方式。与此同时，朝鲜与俄罗斯的军事和经济关系不断扩大，与中国的高层往来也重新升温。中国外长王毅今年4月访问平壤，中国国家主席习近平6月又访问朝鲜。平壤面对美国和韩国时拥有的外交回旋空间已经比2018年至2019年更大。

李在明提出放松制裁的时候，朝鲜的导弹项目也没有停止。

9月20日，朝鲜从元山一带向东部海域连续发射两枚短程弹道导弹，飞行距离分别约450公里和600公里以上。朝鲜随后公布了新型武器测试情况，金正恩亲自观看试射。韩国、日本和美国随即加强协调，三国外长9月21日在纽约重申，根据联合国安理会决议继续推动朝鲜完全无核化。

首尔的政策调整由此形成两条同时推进的路线。一条继续维持韩美同盟、延伸核威慑和韩美日安全合作，另一条试图恢复美朝和南北对话，用有限的经济利益换取可以核实的军事限制。

韩国社会对这两条路线也同时存在需求。

峨山政策研究院2026年2月对1000名韩国成年人进行的调查显示，97.1%的受访者支持韩美同盟，82.3%支持驻韩美军继续存在，80%支持韩国自行发展核武器，创该机构相关调查的新高。朝鲜的好感度只有3.37分，低于10分制的中间值。外交缓和在韩国仍有支持空间，但经历多年核试验、导弹试射和南北关系反复之后，韩国社会已经形成非常强烈的安全戒备。

这种国内环境限制了李在明政府能够拿出的筹码。食品、能源、人道援助、部分贸易和经济项目可以成为谈判初期的交换内容，驻韩美军、美国核保护伞和韩美同盟结构涉及韩国整个国家安全体系，很难被放进同一阶段的交易。

美国对李在明方案已经留下谈判空间。特朗普今年6月在与李在明讨论朝鲜问题时，同意考虑分阶段处理方式，美国同时继续与韩国、日本维持军事合作。9月21日，美日韩外长再次写入“完全无核化”，美国目前也没有公布具体的解除制裁清单。冻结核计划可以成为谈判起点，完全无核化仍然留在美国与盟国公开政策的终点位置。

日本面对的安全条件更加复杂。

朝鲜的中短程弹道导弹可以覆盖日本，日本国内还长期存在朝鲜绑架日本公民问题。9月20日朝鲜再次试射弹道导弹后，日本、美国和韩国外交部门次日举行电话磋商，认定有关发射违反联合国安理会决议。当天举行的三国外长会议又把完全无核化和解决绑架问题写入共同立场。

东京能够接受的分阶段方案，很可能需要同时限制核材料生产和能够攻击日本的导弹体系。只停止洲际弹道导弹，让朝鲜继续发展覆盖日本和韩国的中短程武器，很难改变日本面对的直接军事压力。

中国面对这一方案的政策空间更大。

北京长期主张半岛问题通过对话和谈判解决，并提出分阶段、同步推进无核化与和平机制建设。中国在联合国过去的表态中一直把制裁视为推动政治解决的工具，同时主张考虑制裁对民生的影响。近年来中俄在联合国安理会也多次反对继续增加对朝制裁。

中朝关系今年进一步恢复。4月，王毅访问平壤并与朝鲜外相崔善姬会谈，双方宣布加强战略沟通和合作。北京在未来任何大规模调整联合国制裁的过程中也具有不可绕开的地位：联合国对朝鲜的武器、金融、贸易和其他限制由安理会多项决议建立，大规模修改这些措施仍然需要经过安理会。

一条可能形成的解除制裁路线已经可以从现有制度中看出轮廓。

最初阶段可以集中在人道援助、食品、医疗、农业和部分民生项目。联合国现行制裁体系本身已经设有人道主义豁免机制，联合国机构、成员国和符合条件的非政府组织可以申请向朝鲜提供相关援助。

朝鲜如果进一步停止核试验、洲际弹道导弹试射和武器级裂变材料生产，能够核实这些设施的运行状态，第二阶段可以扩大贸易、能源、交通和部分金融活动。

核查随后会进入整个协议最敏感的部分。宁边等核设施需要申报，铀浓缩和钚生产规模需要得到确认，核材料库存和生产能力需要逐渐纳入核查。国际原子能机构以及相关国家能够获得多大程度的现场检查权，将直接影响美国、日本和韩国愿意解除多少制裁。

削减已经生产的核材料和核弹头之后，制裁解除范围可以继续扩大，并逐渐恢复正常贸易、国际金融往来、基础设施投资和外交关系。

最后阶段涉及核弹头、裂变材料生产设施和远程核武器投送体系的大规模拆除，同时进入和平机制和外交关系正常化谈判。

整个过程可能持续多年，每一步都需要与下一步交换。

这种模式在朝鲜半岛并不陌生。

1994年，美国和朝鲜签署《核框架协议》，朝鲜冻结宁边相关核设施，国际社会向朝鲜提供能源安排并计划建设轻水反应堆。协议后来破裂。

2005年六方会谈达成共同声明，朝鲜承诺放弃核武器和现有核计划，美国等方面提出能源援助、安全保证以及外交关系正常化的方向。此后的执行过程再次陷入制裁、核查和行动顺序之争。

2018年，特朗普与金正恩在新加坡举行首次峰会，双方同意改善关系、推动建立半岛和平机制，并朝半岛完全无核化方向努力。2019年河内峰会举行时，朝鲜要求解除重要制裁，美国要求朝鲜采取更大规模的核裁军措施，谈判没有达成协议。

三十多年里，制裁解除和核裁军始终卡在谁先迈出下一步。

朝鲜希望先得到经济利益和安全保证，美国担心制裁过早解除后失去主要谈判筹码。美国要求更完整的核申报和更大规模的拆除，朝鲜又担心在获得安全保障之前失去最重要的军事威慑能力。

这种互不信任从朝鲜战争结束以后一直延续。

1953年签署的是停战协定而不是和平条约。美国军队继续驻扎韩国，韩美保持军事同盟和联合防御体系；朝鲜建立庞大的常规军事力量，随后发展核武器和弹道导弹。朝鲜核能力扩大推动韩国、日本和美国进一步强化导弹防御、联合军演和延伸核威慑，地区军事结构不断加固。

朝鲜自己的政治选择又让这种安全结构进一步固定下来。金氏政权长期实行高度集中的政治制度，把军事力量和政权安全放在国家资源分配的重要位置，并严格控制人员、资金和信息跨境流动。核武器逐渐成为朝鲜国家安全体系和对外谈判地位的一部分。

即使李在明推动的路线最终启动，解除制裁后的朝鲜也不会在短时间内出现完全不同的政治制度。

最先改变的可能是经济。

能源进口增加、铁路和公路建设恢复、边境贸易扩大、外国资本进入、南北经济项目重新启动，都可能直接影响朝鲜经济。曾经运行十多年的开城工业园已经提供过一种南北经济合作模式，中国和俄罗斯则能够通过贸易、铁路、港口和能源项目进一步进入朝鲜市场。

经济开放扩大以后，朝鲜可能逐渐出现规模更大的市场经济和私人经营活动。国家仍然可以保留高度集中的政治结构，同时允许更多商品、资本和人员在限定范围内流动。亚洲已经存在经济市场化先于政治改革、甚至长期与集中政治权力并存的经验。

政治开放会走得更慢。

言论、媒体、互联网、人员流动、司法和政治组织都直接涉及朝鲜现有统治体系。民主化目前没有出现在朝鲜政府提出的谈判条件中，美韩现阶段的朝核外交也主要集中在核武器、导弹、安全保证、制裁和和平机制。只有长期经济开放、人员往来和社会结构变化逐渐积累以后，朝鲜内部政治形态才可能面对更大的调整压力。

军事关系的变化则可能更早出现。

南北军事热线可以恢复，边境部队可以重新建立沟通机制，部分军事缓冲措施可能恢复，大规模军事演习、导弹试射和边境重型武器部署可以进入谈判。随后才可能讨论停战协定向和平机制转变，以及美朝关系正常化。

驻韩美军和美国对韩国的核保护会被留到更后面。韩国社会目前对韩美同盟和美军驻扎保持很高支持，在朝鲜仍然拥有核武器和大量弹道导弹的情况下，首尔很难把削弱现有同盟安全体系作为第一批交换条件。

朝鲜也可能停在某一个阶段。

平壤可以冻结新增核武器，在获得部分贸易和金融利益后拒绝继续削减现有核库存；美国则可以在朝鲜完成第一轮行动后拒绝进一步解除制裁。过去几轮谈判的破裂都留下了类似经验。未来协议如果重新启动，制裁减免、核设施关闭、国际核查和核武器削减需要形成连续的执行链条，其中任何一环长期停顿，都可能把临时安排重新变成新的僵局。

朝鲜当前拥有的谈判筹码又比过去更多。

与俄罗斯关系扩大、中国重新加强高层外交往来，加上已经形成的核武器和导弹体系，使朝鲜不再像过去那样迫切依赖与美国达成协议获得外部经济空间。就在李在明推动外交的同时，平壤仍在测试新的导弹系统，继续展示自己能够在谈判之外增加军事筹码。

李在明选择在这个阶段提出解除部分制裁，把韩国的政策从等待一次性无核化转向长期分阶段交易。

第一轮可以从停止新增核能力开始，第二轮进入核查和削减，经济利益随着核限制扩大逐步增加，最终把核裁军、和平机制、外交正常化和地区安全安排连接起来。

美国、日本、韩国、中国、俄罗斯和朝鲜都能从半岛稳定中获得利益，各方承担的安全风险却并不相同。韩国和日本直接处在朝鲜导弹射程之内，美国需要维持核不扩散体系和盟友安全承诺，中国不希望半岛爆发战争，也不希望东北亚出现更多拥核国家，俄罗斯已经与朝鲜形成更紧密的战略合作，朝鲜则把核武器视为国家安全的重要保障。

七十多年的军事对峙和三十多年的核谈判已经把这些利益一层层叠加在朝鲜半岛。

制裁曾经把朝鲜逼回谈判桌，制裁也没有阻止朝鲜最终制造更多核武器；峰会曾经让美朝领导人坐在同一张桌前，峰会之后核计划又继续推进；经济合作曾经让韩国企业进入开城，几年以后工业园关闭，南北联络办公室最终被炸毁。

李在明现在重新把制裁、核冻结、经济开放和和平机制连接起来。下一轮谈判如果能够出现，朝鲜半岛可能再次从一枚导弹、一座核设施、一项制裁和一个经济项目开始交换。每完成一步，再进入下一步。

朝鲜最终会不会放弃核武器，经济开放会不会推动社会变化，美朝能不能结束长期敌对关系，都要经过这个漫长过程。

半岛已经经历过太多一次解决全部问题的计划。李在明正在尝试的，是从停止继续恶化开始，把多年没有完成的事情重新拆成一段一段能够执行的协议。