美国总统特朗普9月18日在华盛顿同时签署一份总统公告和一项行政命令，再次调整H-1B专业工作签证政策。新的公告把2025年开始实施的部分境外H-1B申请10万美元付款要求延长12个月，期限延至2027年9月21日；行政命令则把监管重点进一步推进到雇主自身，要求国务院、劳工部和国土安全部在处理H-1B相关申请、签证和入境事务时，考虑企业过去一年是否裁减过处境相近的美国员工，以及是否已经计划未来裁员。特朗普政府过去一年主要提高企业从海外招聘H-1B员工的成本，现在又开始审查企业为什么在裁员之后仍然需要招聘外国专业人员。

H-1B是美国企业招聘专业外国员工的主要临时工作签证之一，每个财政年度一般有6.5万个常规名额，另外为符合条件的美国高校硕士及以上学历人员提供2万个名额。科技、工程、咨询、金融、医疗和科研行业长期使用这一制度。2025年9月，特朗普首次对部分身处美国境外、准备依靠H-1B进入美国工作的人员设置10万美元付款要求。原有H-1B申请涉及的政府费用通常只有数千美元，10万美元因此把企业直接从海外招聘一名H-1B员工的成本提高到了完全不同的水平。9月18日的新公告没有重新设计这一制度，而是把原来的限制继续延长一年，并保留由国土安全部长基于国家利益对个人、企业员工或整个行业给予例外的权力。

特朗普政府给出的理由一直围绕一个问题：H-1B究竟是在补充美国缺少的专业人才，还是被部分企业用于替代成本更高的美国员工。白宫称，一些IT人员派遣和外包企业大量使用H-1B人员，在美国科技行业出现裁员的同时继续招聘外国员工，并认为这类用工模式可能压低工资、减少美国专业人员的就业机会。白宫还表示，2025年高额付款措施实施以后，大型IT外包企业的H-1B注册量大幅下降。科技企业和商业团体则长期主张，美国在部分工程、软件和科研领域仍依赖国际人才，H-1B能够帮助企业填补专业技能缺口，过高的招聘成本也可能促使公司把更多岗位安排到美国以外。两种政策判断最终都指向同一个问题：美国是希望企业把外国专业人员带到美国工作，还是希望企业优先在美国本土完成这些招聘。

9月18日的新行政命令使这个问题第一次更直接地进入企业个案审查。国务院、劳工部和国土安全部今后处理H-1B劳工条件申请、工作签证和相关入境事务时，要考虑申请企业在此前一年是否直接或间接实施过裁员，以及未来是否计划进行可能影响“处境相近的美国员工”的裁员。商务部、教育部和美国小企业管理局还要向这些部门提供工资、就业、教育和行业数据，劳工部工资与工时司则被要求在30天内开始审查此前提交的劳工条件申请数据。过去一家公司裁掉一批软件工程师，几个月后再为软件工程师申请H-1B，两件事可能分别由不同的人事和移民程序处理；新的命令要求联邦部门开始把这两组记录放到一起看。

美国现行H-1B制度其实已经存在防止岗位替代的规定，但适用范围更窄。劳工部规定，H-1B依赖型雇主以及被认定为故意违规的雇主，在特定情况下不得在H-1B申请前后90天内裁掉从事“实质相同”工作的美国员工。所谓实质相同，主要考察核心工作职责、员工需要具备的资格和经验以及工作地点。特朗普此次行政命令把考察时间拉长到过去一年，还要求关注未来裁员计划，而且要求多个联邦部门在更广泛的H-1B案件处理中考虑这些信息。行政命令没有规定公司一年内发生过裁员就必须拒绝H-1B申请，真正的影响将取决于劳工部、国土安全部和国务院接下来怎样解释“处境相近”、裁员与新职位需要存在多大关联，以及这些信息最终在审批中占多大权重。

10万美元付款要求则面临另一层问题：特朗普已经决定把它延长到2027年，但这项政策仍没有走出法院。联邦法院此前裁定10万美元H-1B收费措施违法并阻止实施，特朗普政府已经上诉，目前波士顿的联邦上诉法院仍在审理相关案件；美国商会针对这一政策提出的另一项挑战也仍处于司法程序。与此同时，国土安全部又在通过正式制定规则的程序推动一项永久性收费方案，拟把新H-1B的相关费用提高到103,265美元。政府由此同时走两条路线：一方面继续维持总统公告，另一方面尝试通过部门正式规则为高额费用建立另一套法律基础。法院如果维持对现有收费措施的阻止，9月18日的延期并不会自动消除司法限制；如果政府在上诉中获胜，或者新的正式规则最终经受住司法审查，高额费用又可能重新成为企业招聘海外H-1B人员必须面对的现实成本。

这也是目前受影响人员最需要区分的一点。9月18日公告的文字针对的是目前身处美国境外、准备以H-1B身份进入美国工作的人员，而不是所有H-1B申请人。路透社报道，现有H-1B持有人以及已经身处美国的外国毕业生不属于这一高额入境措施的主要适用范围。对于在美国境内保持合法F-1身份、符合H-1B条件并获得雇主支持的人，USCIS原有的F-1转H-1B境内身份转换程序仍然存在，符合条件的学生还可以适用Cap-Gap规定。这不是通过技术手段逃避行政命令，而是总统公告本身把限制重点放在境外人员进入美国的环节。人在美国境内申请身份转换与人在海外申请H-1B签证后入境，本来就是两种不同的移民程序。

这种区别也意味着，是否出境可能变得更加重要。一个人在美国境内获得H-1B身份，与他离开美国后需要重新申请签证并以H-1B身份入境，不属于完全相同的法律场景。如果案件最终需要按照领事程序处理，或者申请人在境外需要依靠H-1B重新进入美国，当时仍然有效的入境限制就可能适用。对于确实需要从海外招聘的企业，公告还保留了国家利益例外；企业可以依法申请政府认定某个个人、一家公司的一批员工或者某个行业的招聘符合国家利益。除此之外，申请人只有在本身符合其他签证类别的法定要求时才能选择其他工作身份，简单改变职位名称或者申请方式并不能改变真实的法律资格。

企业需要面对的变化则更加直接。过去准备H-1B申请时，重点通常是专业职位、学历、工资和劳动关系；新的命令增加了一套关于企业自身的记录。近期进行过裁员的公司今后需要更清楚地保存被裁岗位、职责、工作地点、资格要求和裁员原因，同时说明随后申请的H-1B职位与这些岗位有什么区别。如果一家公司刚刚在同一城市裁掉从事相同工作的美国员工，又立即以相似工资、相似职责申请H-1B人员，它在新的审查环境中更容易受到关注；如果裁员发生在完全不同的业务部门，涉及不同专业技能和不同地区，企业同样需要用具体材料把这种区别表现出来。劳工部已经有判断“实质相同岗位”的标准，9月18日的新命令让这些岗位比较在更多H-1B案件中具有更大意义。

目前H-1B政策最关键的变化因此集中在一条连续的政策线上。2025年，特朗普政府首先试图用10万美元门槛减少企业直接从海外引进H-1B人员；2026年，这项收费仍在法院接受审查，政府又把政策向企业内部推进，开始检查申请H-1B的公司此前是否裁过美国员工。接下来真正决定政策范围的，是联邦上诉法院如何处理10万美元收费、国土安全部103,265美元永久收费规则能否最终生效，以及国务院、劳工部和国土安全部如何执行新的一年期裁员审查。对于已经在美国的外国毕业生，合法保持现有身份并在符合条件时通过境内程序申请H-1B仍是一条现实路径；对于需要从海外招聘的企业，高额费用、国家利益例外和法院判决将直接影响招聘成本；对于刚刚裁员又准备申请H-1B的企业，今后的问题已经不再只有“这个外国员工是否符合H-1B条件”，还包括“这家公司为什么在裁员之后仍然需要这个岗位”。