美华头条 2019年11月，中共中央总书记习近平在上海考察时提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年12月，中国国务院新闻办公室发布《中国的民主》白皮书，将选举、协商、决策、管理和监督纳入“全过程人民民主”体系，此后这一概念成为中国官方解释自身政治制度的重要理论。官方强调，民主不能只看投票，还要看人民是否参与国家治理、政府是否听取意见、权力是否受到监督、政策是否解决现实问题。但在中国现行政治结构中，一个更基础的问题始终没有进入人民可以决定的范围：中国共产党是否继续执政，最高领导层由谁组成，国家最高政治权力是否可以通过自由竞争的选举发生更替。

中国共产党领导已经被写入国家根本政治制度，执政党的地位并不需要在全国范围内接受不同政治力量的公开竞争。普通公民不能自由建立以取得中央执政权为目标的反对党，不能在多个竞争性政党之间选择中央政府，也不能通过一次全国选举决定中国共产党失去执政地位。最高政治权力的产生、更替和延续主要通过中共内部政治程序以及受其领导的国家机构完成。人民可以被纳入国家治理过程，却没有掌握决定最高统治权归属的制度性权利，这构成“全过程人民民主”最核心的矛盾。

官方对“民主”的定义因此出现明显扩张。人大程序、政协协商、政府征求意见、社区治理、信访、行政监督和群众反馈都被纳入民主范畴，经济发展、公共服务、减贫和行政效率也经常被作为制度有效的重要证明。政府愿意听取意见当然能够改善治理，公共政策吸收社会意见也具有实际价值，但这些行为不能替代人民对政治权力本身的授权。一个政府可以广泛征求意见，也可以拥有很强的行政能力，同时继续垄断最高政治权力。民主首先涉及谁有资格执政，以及人民是否能够撤回对执政者的授权。

这一问题在中国所谓“选举”制度中同样存在。中国法律文本设置了人大代表投票和代表产生程序，但现实政治没有形成自由政治组织、公开竞争政纲、独立竞选和执政权更替组成的完整选举体系。独立政治力量无法依靠地方选举逐步取得地方执政权，再向中央权力发起合法竞争；普通选民即使参与基层投票，也无法通过自己的选票决定习近平、中共中央政治局或者中国共产党是否继续控制国家最高权力。只要选举结果不能改变真正的执政权归属，投票程序本身就无法承担民主制度中最重要的授权和更替功能。

“协商民主”同样建立在这个前提之下。中国政府可以就法律、城市建设、经济政策和社区事务听取意见，政协也可以提出建议，但这些协商都发生在中国共产党领导不可竞争的制度框架中。人民能够参与的问题主要集中在政府应当怎样治理，而不是谁有权成为政府。执政权已经预先确定，参与和协商随后才发生。“全过程人民民主”由此把政治权力的选择问题转化为治理过程中的意见参与问题，使民主从决定统治者的制度，逐渐变成执政者如何听取被治理者意见的制度。

权力监督也呈现相同结构。中国官方明确拒绝把政党轮替和三权分立作为监督权力的必要方式，而强调党内监督、人大监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督以及群众监督。这样的体系可以查处腐败官员，也能够对政府部门形成行政约束，但最高权力仍然主要依靠同一政治体系内部进行监督。纪检机构可以调查干部，人大可以监督行政机关，国家监察机关可以处理违法违纪问题，却不存在一个独立政治力量通过全国选举解除中国共产党执政权的制度机制。一个政党能够严厉监督自己的成员，无法由此证明人民拥有决定这个政党是否继续执政的权利。

2018年中国取消国家主席连续任职不得超过两届的限制，使这一权力结构更加突出。在没有全国性竞争选举、没有反对党取得中央政权的合法通道、没有选民直接决定最高领导层去留的情况下，最高权力更替进一步依赖执政体系内部安排。与此同时，中国宪法文本仍然规定言论、出版、集会、结社和宗教信仰等权利，但现实政治中，独立政治组织、公开反对最高领导层、建立反对党和通过独立媒体挑战执政权都受到严格限制。纸面上拥有一项权利，与公民能否在不受到政治惩罚的情况下实际行使这项权利，是完全不同的现实。

这也是“全过程人民民主”概念最值得警惕的地方。它没有改变中国最高政治权力的产生方式，却改变了“民主”的定义。人民无法决定谁执政，可以被解释为民主不应局限于投票；不存在竞争性政党轮替，可以被解释为中国拥有自己的监督方式；缺乏全国性自由选举，可以用协商、基层治理和意见征集加以替代；政治权力不向不同力量开放竞争，则可以通过治理成绩和公共服务证明制度具有民主性质。经过这样的概念转换，一个高度集中的一党政治体系也能够被重新命名为“全过程人民民主”。

真正的民主不需要首先确认某个政党的永久领导地位，再由这个政党安排人民以什么方式参与政治。人民如果是国家权力真正的来源，就应当拥有决定谁执政的最终权利，可以公开反对现任政府，可以自由组织新的政治力量，可以提出不同政治纲领，可以通过公开、公平和自由的竞争选择政府，并且能够让失败的执政者和平交出权力。只有当掌权者真正存在被人民选下去的可能，人民的授权才具有实际意义。

中国现实政治恰恰缺少这一环。人民被反复写进政治口号，被定义为国家主人，被称为国家一切权力的来源，却不能通过自由政治竞争决定国家最高权力的归属；民主被不断冠以“全过程”“最广泛”“最真实”“最管用”等表述，却没有建立最基本的执政权竞争机制。由此看，“全过程人民民主”最大的政治功能，是用大量治理参与和行政反馈填充“民主”这一名称，使一个人民无法自由决定最高执政权的制度继续以民主自居。

所谓“全过程”，真正贯穿始终的是中国共产党的领导；所谓“人民”，始终没有获得决定最高权力归属的最终授权；所谓“民主”，也始终没有形成允许不同政治力量自由竞争并和平更替执政权的制度条件。