中国现行政治法律体系中，有两项都具有重要地位的规定。

2022年通过修正后的《中国共产党章程》在总纲中明确写道：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党章同时把中国共产党称为中国特色社会主义事业的领导核心，并明确“党是最高政治领导力量”。这一表述最早在2017年中共十九大修改党章时正式写入党章。

另一方面，《中华人民共和国宪法》第五条规定，中国实行依法治国，建设社会主义法治国家；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，最后进一步规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

一个规定中国共产党领导党政军民学和国家社会各个领域，一个规定包括“各政党”在内的任何组织都不能超越宪法和法律。把两项规定放在一起，中国政治法律制度中一个非常核心的问题由此出现：

中国共产党既是“领导一切”的最高政治领导力量，又属于必须遵守宪法和法律的政治组织，那么，当党的决定与宪法之间发生冲突时，究竟由谁判断、由谁纠正？

党章本身其实还写了另外一句话

理解这个问题，不能只看“党是领导一切的”一句。

现行《中国共产党章程》在规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”之后，继续规定党实行科学执政、民主执政、依法执政，并明确写道：

“党必须在宪法和法律的范围内活动。”

也就是说，同一部党章同时确立了两项原则：一方面，中国共产党拥有覆盖党、政府、军队、社会组织、教育文化等领域的最高政治领导地位；另一方面，中国共产党自身的活动范围仍受到宪法和法律约束。

宪法第五条的措辞同样没有把中国共产党排除在外。第五条没有只规定政府机关、公民和企业必须遵守法律，而是明确使用了“各政党”这一表述，并在最后使用范围更广的“任何组织或者个人”。

从文字含义看，中国共产党同样受到这一条规定约束。

因此，中国现行制度在正式文本上的逻辑并不是“党可以凌驾于宪法之上”，而是同时确立“党的领导”和“党受宪法法律约束”两个原则。

真正复杂的问题出现在这两个原则如何运行。

2018年以后，“党的领导”本身也成为宪法正文的一部分

2018年3月，中国修改宪法，在宪法第一条第二款增加一句：

“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

这意味着中国共产党的领导地位不再只是存在于宪法序言、党章和政治理论之中，而被直接写入宪法总纲第一条。

由此形成了现行宪法中的一个完整结构。

第一条确认中国共产党的领导地位；第五条规定所有国家机关、武装力量、政党和社会组织都必须遵守宪法和法律，并禁止任何组织拥有超越宪法和法律的特权。

按照中国官方的宪法解释体系，这两项原则被视为统一关系：中国共产党领导人民制定和实施宪法法律，党的领导受到宪法确认，同时党自身也必须依照宪法和法律活动。中国官方有关2018年修宪的说明也明确把党的领导与依法治国放在同一制度框架中。

从纯粹的法律逻辑上看，“领导国家”和“受国家根本法约束”本身并非必然冲突。一个政治机构拥有领导权，并不自动意味着它拥有违反宪法的权力。

问题在于，法律约束是否存在一个能够独立作出判断并产生实际结果的执行机制。

第五条最关键的问题不是写了什么，而是谁来执行

如果政府制定一项违反上位法的行政法规，中国现行制度已经建立相应的备案审查和纠正机制。全国人大常委会近年来持续对法规、规章、司法解释和其他规范性文件进行备案审查，对存在合宪性、合法性问题的规定要求制定机关修改或者撤销。公民和组织也可以向全国人大常委会有关机构提出审查建议。

宪法第六十二条和第六十七条则把监督宪法实施的权力交给全国人民代表大会和全国人大常委会，其中全国人大常委会还拥有“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。

中国没有把这种权力赋予普通法院。也就是说，一名公民不能像一些实行司法审查制度的国家那样，直接要求法院宣布全国性法律或者最高政治机关的一项决定“违反宪法，因此无效”。

对于中国共产党自身制定的党内法规和规范性文件，制度又有所不同。

2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》要求，党组织制定的相关文件向上级党组织备案，由党的备案审查机构进行审查。审查内容明确包括文件是否“同宪法和法律相一致”；如果党内法规或者规范性文件违反宪法和法律，审查机关应当要求纠正。

这说明中国共产党并没有在自己的制度文件中宣布党内法规可以高于国家宪法。

但这里同时出现了一个重要的制度特征：对党组织文件的主要审查主体仍然是党组织本身。

按照现行规定，人大常委会、政府或者军队的备案审查机构如果发现党内法规或者规范性文件可能存在违法违规问题，可以向同级党委的备案审查机构提出审查建议，随后由党委备案审查机构研究处理并反馈。

因此，当第五条的约束对象涉及最高政治领导力量本身时，其监督方式与政府行政法规、地方性法规或者司法解释受到审查的方式并不完全相同。

更深层的问题在于：监督者本身也处于党的领导体系之中

中国宪法把全国人大和全国人大常委会置于宪法监督体系的核心位置。

与此同时，中国共产党党章规定“党是领导一切的”；中国官方关于人大工作的制度表述也明确要求把党的领导贯彻到人大工作全过程，包括立法、监督和重大事项决定。

2014年中共中央关于全面推进依法治国的决定对此作出了非常具体的制度安排：涉及重大体制和重大政策调整的立法事项，要报党中央讨论决定；党中央可以向全国人大提出宪法修改建议，全国人大常委会党组在法律制定和修改中的重大问题也要向党中央报告。

这样就形成了中国宪法体系与许多实行权力分立国家非常不同的结构。

宪法第五条规定任何组织不得超越宪法，全国人大及其常委会负责监督宪法实施；而负责宪法监督、立法和国家机关监督的人民代表大会体系，本身又处于中国共产党领导的整体政治结构之中。

因此，中国制度所依靠的主要不是一个政治权力之外的独立机构对执政党进行宪法审查，而是通过党的内部监督、党内法规备案审查、人民代表大会制度、国家监察制度以及党领导下的国家法治体系共同实现约束。

这也是“党领导一切”与“任何组织不得超越宪法”之间真正需要理解的地方。

“最高政治领导力量”与“最高法律效力”是两个不同概念

中国官方制度文本实际上同时给出了两个“最高”。

中国共产党被定义为国家的最高政治领导力量；宪法则被定义为国家的根本法，并具有最高法律效力。宪法序言明确规定，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体和企事业组织都必须以宪法为根本活动准则。

按照这一制度设计，前者回答“谁领导国家政治方向”，后者回答“国家法律体系中什么规范具有最高法律效力”。

所以，仅从正式文本判断，“党领导一切”和宪法第五条之间不能简单理解为两项规定直接互相否定。

真正存在的张力是：

如果最高政治领导力量被指违反宪法，谁拥有独立于这个领导体系之外的最终判断权？

现行宪法没有把这一权力交给法院；宪法监督主要由全国人大及其常委会承担，而人大制度本身又坚持中国共产党的领导。党内法规违反宪法法律的问题，则首先进入党的备案审查和上级党组织监督体系。

于是，宪法第五条对于一般政府机关和规范性文件，可以通过备案审查、人大监督等制度找到较清楚的纠正路径；而当问题进一步上升到党的最高政治决定时，其约束机制更多依赖政治体系内部实现。

第五条真正留下的问题，是如何证明“任何组织”确实包括最高领导者

1982年宪法确立第五条后，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”一直是中国法治原则中非常明确的一句话。

2017年，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”正式进入党章；2018年，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”进入宪法第一条。与此同时，党章仍然保留“党必须在宪法和法律的范围内活动”，宪法第五条也仍然保留“各政党都必须遵守宪法和法律”和“任何组织或者个人”不得拥有超越宪法法律的特权。

因此，这个问题最终并不取决于哪一句文字不存在。

这些文字全部存在，而且同时有效。

中国现行制度给出的答案是：中国共产党拥有最高政治领导权，但这种领导权应当在宪法和法律范围内行使；宪法仍然保持最高法律效力。

而从现代宪政制度的角度观察，更关键的问题始终是另一层：当最高政治领导力量与最高法律规范之间真的发生冲突时，是否存在一个能够对最高政治领导者作出具有约束力判断的制度，以及这一制度能否独立启动、公开审查并产生实际纠正结果。

2018年修宪，使这种制度关系更加具体

2018年修改宪法，是观察“党必须在宪法和法律范围内活动”这一原则实际如何运行的一个重要案例。

修改前的宪法第七十九条明确规定，中华人民共和国主席、副主席“连续任职不得超过两届”。2017年，中共中央决定启动修宪。此后，中共十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，其中明确提出删除国家主席、副主席“连续任职不得超过两届”的规定。全国人大常委会随后依照中共中央提出的修宪建议形成宪法修正案草案，并提交十三届全国人大一次会议审议。官方关于此次修宪过程的说明也明确表示，这次宪法修改“必须在党中央集中统一领导下进行”。

2018年3月11日，全国人大以无记名投票方式表决宪法修正案，最终以2958票赞成、2票反对、3票弃权通过。修改后的第七十九条保留国家主席、副主席每届任期与全国人大每届任期相同的规定，同时删除连续任职不得超过两届的限制。

整个修宪过程符合中国宪法第六十四条规定的法律程序。按照这一条，修改宪法只需要由全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表提议，再由全体全国人大代表三分之二以上多数通过。中国宪法没有规定修宪必须举行全民公投，也没有要求全国各省、自治区、直辖市人大分别批准，因此地方人大不存在通过拒绝批准阻止一项宪法修正案生效的程序性权力。

也正因为如此，2018年的修宪把“党领导一切”与“任何组织不得超越宪法”之间的制度关系表现得更加清楚。原本限制国家主席连续任职期限的规定属于宪法正文，但当中共中央决定推动改变这一限制后，修改过程本身仍然是在党的领导下，通过全国人大这一国家最高权力机关完成。它没有经过全国选民直接表决，也不存在一个独立于中共中央领导体系之外的宪法法院、地方批准程序或者其他机构，可以对已经获得全国人大三分之二以上多数支持的修宪决定作出最终否决。

因此，2018年修宪所显示的问题并不是修改程序是否合法——从现行宪法规定看，其程序具有明确的宪法依据——而是宪法对最高政治权力究竟能够形成多大程度的实质性约束。当限制最高国家职务的宪法条文本身，可以由最高政治领导力量所领导的政治体系依照既定程序进行修改时，宪法第五条所规定的“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，对于普通国家机关与对于最高政治领导力量，实际上面对着不同的执行条件。

这也进一步把问题推向宪法第五条最核心的一层：如果最高政治权力既受到宪法约束，同时又能够领导修改宪法的政治过程，那么真正限制最高权力的，究竟只是修改宪法所必须完成的程序，还是还存在一个最高权力本身无法改变、无法绕过的外部制约？

“党领导一切”和“任何组织不得超越宪法”真正的制度张力，就存在于这里。