2026年5月，中国国务院出台《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》，明确提出逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，推动未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。几个月前，修订后的《网络安全法》于1月1日起施行，继续强化网络安全、信息管理和平台责任。一个领域正在减少由户籍身份形成的差别，另一些领域则继续强化国家对公共表达和社会活动的管理，两种政策方向共同触及一个更基本的问题：中国宪法已经规定公民在法律面前一律平等，这一原则在现实生活中究竟落实到了什么程度？

1776年美国《独立宣言》写下“all men are created equal”，后来通常被概括为“人人生而平等”。美国此后仍经历奴隶制、种族隔离和女性长期缺乏完整政治权利的历史，说明平等原则写入政治文件并不会自动转化为现实。1948年《世界人权宣言》进一步把人的平等确立为国际人权原则。

对中国而言，衡量平等并不需要以美国政治制度作为唯一标准。中国自己的宪法已经提供了一套明确标准：公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权，公民享有选举和被选举、言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰和人身自由等权利。真正需要观察的，是这些写入宪法的权利能否平等地适用于普通人，以及个人与国家机关发生冲突时，宪法承诺能否转化为实际可以使用的保护。

宪法已经规定平等，现实问题主要出现在权利如何执行

中国现行宪法第三十三条明确规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，国家尊重和保障人权。第三十四条规定，年满18周岁的公民原则上不因民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限而失去选举权和被选举权；第三十五条规定言论、出版、集会、结社、游行和示威自由；第三十六条规定宗教信仰自由。

宪法第四十一条还赋予公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利。宪法第五条规定，任何组织或者个人都不得拥有超越宪法和法律的特权。

因此，中国现实中的平等问题并不是法律文本中没有这些原则，而是这些原则如何进入行政、司法和政治运行。当普通人与政府部门、公安机关或者其他拥有公共权力的机构发生冲突时，谁负责判断权力是否越界；当法律或者行政规定限制宪法权利时，普通人能通过什么程序要求纠正；当国家安全、社会稳定与个人权利发生冲突时，限制权利的边界又由谁决定。

这些问题决定了宪法中的“人人平等”究竟是一项原则性承诺，还是普通人在现实生活中可以实际使用的权利。

户籍制度正在松动，但出生身份长期影响教育和公共服务

户籍是中国最典型的制度性身份差异之一。

中国不同省份、城乡之间本来就存在经济水平、财政能力、学校质量、医疗资源和就业机会差异。这些差别有历史、产业和地理原因，并不能全部归因于政府政策。

但户籍制度长期在这些客观差距之外增加了另一层人为差别。一个人在城市工作、纳税和长期生活，并不意味着过去能够与本地户籍居民按照完全相同条件获得子女教育、住房保障、医疗、社会救助和其他公共服务。一个孩子出生在哪个省份、父母拥有什么户籍，也可能进一步影响其教育和升学条件。

2026年5月，国务院明确提出由常住地提供基本公共服务，“逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素”，并要求促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。政策涉及随迁子女教育、住房保障、就业、养老、社会救助和残疾人服务，并提出公共服务设施和资源配置更多依据实际常住人口。

这一轮改革本身说明，户籍与公共服务长期绑定已经成为需要调整的制度问题。

北京、上海与普通县城不可能拥有完全相同的学校和医院，这是资源差距；但一个在城市生活多年的人是否因为户籍不同而被排除在某项基本公共服务之外，则是政策设计。前者需要通过经济发展和财政投入逐步缩小，后者可以通过改变制度直接减少。

中国目前正在处理的，正是后一类不平等。

宪法监督正在扩大，但个人仍缺少直接的宪法诉讼渠道

中国目前的宪法监督主要由全国人大及其常委会体系承担，而不是由法院进行。

公民和组织可以就行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件向全国人大常委会有关机构提出备案审查建议。2025年，全国人大常委会法工委收到公民和组织提出的审查建议6705件，为历年来最多，其中5285件通过网络提交。有关机构对这些建议进行研究，并可以推动存在合宪性、合法性或者适当性问题的规范性文件修改或纠正。

这种机制为普通人提供了一条要求审查规范性文件的渠道，但它与个人直接向法院提起宪法诉讼仍然存在明显差别。

中国法院没有像一些国家的最高法院或宪法法院那样拥有宣布全国性法律违宪并使其失效的权力。宪法解释和监督实施的主要权力属于全国人大常委会。学界通常也将中国现行体系归入立法机关主导的宪法审查模式，而非司法违宪审查制度。

这意味着，一个公民认为自己的言论自由、宗教自由或者其他宪法权利受到侵犯时，通常需要通过行政诉讼、普通民事和刑事程序、申诉、国家赔偿或者备案审查等渠道处理，而不是直接起诉并要求法院依据宪法撤销相关法律。

从权利保障角度看，中国目前最明显的制度距离之一，就是宪法已经赋予个人较广泛的基本权利，但个人还不能普遍把这些宪法权利作为一种直接司法工具，用来要求法院审查最高层级国家权力是否合法。

法律写有选举权，但实际政治权力主要通过干部管理体系产生

中国宪法第三十四条规定成年公民原则上拥有选举权和被选举权。《选举法》进一步规定，县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡和镇的人大代表由选民直接选举；全国人大以及省级、设区的市等人大代表则由下一级人大间接选举产生。

法律还规定人大代表实行差额选举，十名以上选民可以联名推荐候选人。从制度文本看，中国因此确实建立了一套基层人大代表直接选举程序。

但法律中的人大代表选举，与现实中谁获得主要行政和政治权力，是两个不同层面的问题。

中国普通居民并不直接选举省长、市长、县长或者乡镇长。宪法第一百零一条规定，这些地方政府行政首长由本级人民代表大会选举产生。也就是说，普通选民即使参加县乡人大代表投票，也不是直接在若干县长、市长或者省长候选人之间作出选择。

更关键的是，中国党政领导干部的产生运行在中国共产党干部管理体系之中。

现行《党政领导干部选拔任用工作条例》把“党管干部”列为首要原则，并明确规定，对于依法需要选举或者任免的党政领导职务，党组织推荐、提名人选的产生适用干部选拔任用制度。条例还规定，党委向人民代表大会或者人大常委会推荐需要选举、任命或者决定任命的领导干部人选时，要按照规定程序提出推荐意见。

这一制度使中国地方主要领导人的产生通常呈现出清晰顺序：组织系统负责干部考察、调动和推荐，相关人选进入当地领导职位后，再由人大按照法律程序完成选举、任命或者决定任命。

这也解释了中国地方政治中十分常见的跨地区干部调动。一个此前长期在其他省份或者城市任职的干部，可以被调往新的地区担任领导职务，当地普通居民并不需要先通过直接投票选择这名干部。需要履行人大程序的职位，再按照法律规定由当地人大进行选举或者任命。

因此，人大程序在法律上属于国家机关产生程序的一部分，但这与普通公民在多个能够自由竞争的政治候选人之间决定谁掌握行政权力，并不是同一种选举机制。

即使在法律规定实行直接选举的县乡人大代表层级，候选人产生也并不是完全开放的个人登记竞选制度。《选举法》规定候选人由政党、人民团体以及选民联名推荐，再由选举委员会汇总，并经过选民小组讨论、协商等程序形成正式候选人名单。中国人大网对县乡直接选举制度的介绍还明确指出，在实际操作中，县乡一级的政党和人民团体一般采取联合提名方式。

Freedom House等外部机构长期记录，试图以独立身份参加基层人大选举的候选人在进入正式候选名单、组织竞选以及正常参选方面面临明显限制。中国政府并不接受西方机构依据自由民主制度对中国政治体系作出的整体评价，但这些记录与中国公开的候选人产生程序共同显示，县乡人大投票并没有形成能够改变地方执政权归属的开放竞争性选举。

因此，评价中国宪法中的“选举权”不能只看法律中是否出现“选举”和“投票”两个概念，还需要观察普通公民能否自由提出候选人、不同政治立场的人能否公开竞争、选民能否通过投票决定掌握主要行政权力的人，以及选举结果能否改变执政权的归属。

从中国现行制度看，法律上的基层人大投票确实存在，但党政权力产生的核心仍然是中国共产党的干部管理、组织考察和推荐提名体系。普通公民不能通过竞争性选举选择不同执政力量，也不能直接决定省长、市长、县长等主要行政官员的人选。

这构成宪法规定的选举权与普通公民实际政治选择权之间最明显的差距之一。

言论自由写入宪法，互联网同时实行全面内容管理

中国宪法第三十五条明确规定公民拥有言论和出版自由，但互联网和公共信息传播同时受到实名认证、内容审核、平台巡查和行政监管。

中国现行网络管理制度要求部分互联网服务进行真实身份认证，平台承担信息审核和违法信息处置责任。2026年1月1日起施行的修订版《网络安全法》进一步规定，网络安全工作坚持中国共产党的领导、贯彻总体国家安全观，并强化网络安全法律责任。

中国政府将这些制度主要解释为维护国家安全、网络安全和社会公共利益，以及打击诈骗、违法信息、网络攻击等活动。这些治理目标具有现实公共安全基础，其他国家同样会依法限制诈骗、暴力威胁、恐怖主义和部分非法内容。

中国制度更值得关注的地方，是网络治理不仅针对传统犯罪，也覆盖国家安全、社会秩序以及大量公共信息传播活动，平台必须主动参与内容审核和处置。

这使公共表达的法律边界在很大程度上取决于行政部门如何解释国家安全、公共利益和违法信息。普通公民批评政府政策、调查公共事件、讨论敏感历史和政治问题时，表达空间因此不仅受一般刑事法律约束，也受到内容管理和平台审核体系影响。

实名认证、平台审核、信息巡查和内容处置显然不是贫困、人口规模或者经济发展不足自然产生的结果，而是国家主动设计并持续运行的制度。

它们属于明确的人为制度因素。

但新闻报道同样不能因此直接推导出这些制度的唯一目的就是制造不平等。真正可以依据事实判断的是：政府主动建立了一套比许多国家更广泛的公共信息管理体系，而这套体系客观上赋予国家和平台较大的内容控制权，也使宪法规定的言论自由受到更广泛的现实限制。

法院被要求依法独立审判，但权力结构仍决定司法监督边界

中国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。

与此同时，中国宪法和党政制度又明确中国共产党在国家政治体系中的领导地位。修订后的《网络安全法》等近年来的重要法律也直接写入坚持中国共产党领导的原则。

因此，中国司法制度不能简单用“有司法独立”或者“完全没有司法独立”概括。

在大量普通民事、商事、劳动、婚姻以及一般刑事案件中，法院通过司法程序处理社会纠纷。真正检验“法律面前人人平等”的，是当普通人面对拥有公共权力的国家机关时，司法制度能否提供同样有效的约束。

行政机关违法作出决定，法院能否有效撤销；执法人员侵犯公民合法权益，当事人能否得到赔偿；涉及国家安全、政治活动、公共表达或者重大政府利益的案件，普通司法程序能否保持与一般案件相同的证据、辩护和裁判标准，这些问题决定了司法权对公权力的实际制约程度。

中国已经建立行政诉讼、国家赔偿和案件干预记录等制度，说明政府也试图通过法律程序限制部分行政和司法干预。但在没有司法违宪审查、最高层级政治权力处于党的统一领导体系之下的情况下，法院并不拥有最终审查国家基本政治制度和全国性法律是否违反宪法的权力。

这种结构使中国司法在解决一般社会纠纷和限制最高层级公权力之间存在明显差别。

宗教受到宪法保护，同时必须进入国家规定的政治框架

中国宪法第三十六条规定公民有宗教信仰自由，不得歧视信仰宗教或者不信仰宗教的公民。

但中国宗教自由并不意味着宗教组织可以完全独立于国家政治和行政管理体系运行。

国家宗教事务局现行《宗教教职人员管理办法》明确要求宗教教职人员热爱祖国、拥护中国共产党的领导和社会主义制度，践行社会主义核心价值观，坚持宗教中国化方向，并接受宗教事务部门依法管理。

这意味着中国保护的是国家法律和行政体系所界定范围内的宗教活动，而宗教组织、宗教人员和公开宗教传播必须服从国家规定的政治条件。

民族和宗教权利在新疆问题上表现得尤其突出。中国政府将新疆相关措施解释为反恐、去极端化、维护安全和促进发展；联合国人权事务高级专员办公室2022年发布的评估则认为，新疆发生了严重人权问题，并认为针对维吾尔族及其他以穆斯林为主群体的大规模任意和歧视性拘押，其程度可能构成国际罪行，特别是危害人类罪。中国政府拒绝这一评估。

双方对于当地政策性质存在根本分歧，但平等原则本身并不复杂：国家可以依法追究恐怖主义和暴力犯罪，但法律责任应依据个人行为和证据确定，而不是由民族、宗教、语言或者家庭背景本身决定。

中国现实中的不平等至少来自三种不同因素

将中国所有不平等都理解成政府故意制造，并不符合现实。

中国东部沿海与西部地区之间的收入差异、城市与农村之间的产业差异、家庭财富和父母教育程度造成的机会差距，有复杂的历史、经济和地理原因。政府可以通过财政转移、教育投入和社会保障缩小这些差异，但不可能通过修改一项法律立即消除。

第二类问题则不同。

户籍与公共服务如何挂钩、互联网是否实行实名制、平台需要审核哪些内容、宗教组织如何管理、领导干部如何产生、普通法院有没有违宪审查权，这些都不是自然形成的社会条件，而是法律和政治制度主动规定的结果。

这些属于明确的制度性人为因素。

其中一些制度可能最初具有现实治理目的。户籍曾承担人口和资源管理功能，网络实名制具有追查诈骗和犯罪的作用，国家安全制度也并非中国独有。问题在于，当社会条件改变以后，这些制度造成的权利差异是否仍然必要，以及国家是否建立了足够独立的机制审查权力是否使用过度。

第三类则是中国法律本身已经禁止，但现实中仍然存在的问题，包括腐败、拖欠工资、就业性别歧视、关系用人、地方保护以及部分官员滥用权力。

这些行为不能直接归结为国家有意追求的政策目标，但监督机关是否独立、投诉成本是否过高、执法是否选择性进行，以及拥有权力的人违反规则后承担责任的概率，会决定这些不平等能否长期存在。

因此，中国距离现实中的“人人平等”还有多远，不能只用经济发展水平回答，也不能只归因于个别官员。

有些问题需要更多财富解决，有些需要更公平的公共资源分配，有些则只有改变制度本身才能解决。

从户籍改革到政治权利，中国不同领域的变化并不同步

2026年的中国已经可以看到明显不同的改革速度。

户籍与基本公共服务的联系正在进一步减弱。国务院已经明确提出逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，让越来越多公共服务跟随实际居住人口，而不是跟随出生身份。

备案审查制度也在扩大使用。2025年，公民和组织提出6705件审查建议，显示越来越多人开始利用现有法律机制要求规范性文件接受审查。

但在另外一些领域，制度变化明显更有限。

普通法院仍然不能对全国性法律实施违宪审查；省长、市长、县长等主要行政官员仍不是由居民直接选择；党政干部产生继续以“党管干部”为基本原则；公共互联网仍实行较广泛的实名认证和内容审核；宗教活动继续被要求运行在明确的政治和行政框架之内。

中国还于1998年10月5日签署《公民权利和政治权利国际公约》，但截至2026年仍未完成批准。联合国条约数据库目前仍只列有中国的签署日期，没有批准日期。该公约涉及表达自由、宗教自由、公平审判、结社、政治参与和有效救济等一系列公民权利。

这使中国当前的平等进程呈现出明显的不均衡：生存条件、基础设施、公共服务和部分社会保障领域持续改善，一些过去与身份绑定的制度开始放松；但涉及国家权力如何产生、个人如何制约政府、公共表达边界以及宪法如何进入司法裁判的制度，变化程度明显较小。

“人人生而平等”并不意味着所有人拥有相同收入、相同家庭或者相同人生结果。它更基本的要求，是出生地点、户籍、财富、民族、宗教和政治立场不能决定一个人是否能够获得同样的法律保护。

中国宪法实际上已经写下了其中相当一部分原则。

中国下一阶段真正需要缩小的，不再只是城乡收入和地区发展的差距，也包括宪法文字与实际权利之间的距离：一个普通人面对地方政府时能否有效依靠法院，一个没有组织背景的人能否真正参与政治选择，一个批评政府政策的人能否拥有明确和稳定的表达边界，一个宗教信徒是否能够在不改变政治立场的前提下平等获得法律保护。

2026年正在推进的户籍公共服务改革说明，人为建立的制度差距并不是不能改变。问题在于，这种变化能否从教育、医疗和社会保障进一步延伸到司法救济、公共表达、政治参与和对公权力的约束。

这将比宪法中是否写有“平等”二字，更直接决定中国普通人能够获得多少现实中的平等。