1860年至1861年，北京。第二次鸦片战争结束后，清政府面对的已经不只是一次战争留下的议和问题。外国公使开始获得长期驻京的条约权利，新的通商口岸陆续开放，条约执行、关税、赔款、商民案件、外交照会以及各地不断发生的中外交涉，需要中央政府持续处理。

此时咸丰帝仍在热河。留在北京主持对外交涉的恭亲王奕䜣，与大学士桂良、户部左侍郎文祥等人，开始推动一项新的中央行政安排。1861年1月，清廷批准在北京设立总理各国事务衙门，由奕䜣、桂良、文祥首先管理，并从内阁、六部、各院和军机处抽调官员办理日常事务。

清朝中央由此第一次形成一个以持续处理各国事务为主要职责的高层专门机构。

问题也由此产生：清朝此前已经同俄罗斯、英国等国家交往多年，中央有礼部、理藩院，沿海有督抚和海关，遇到重大外交事件还可以派遣钦差大臣，为什么到了1861年仍然需要再设一个总理衙门？

答案并不在于清朝此前“没有外交”，而在于1860年以后，对外事务的性质、数量以及进入北京中央政府的方式同时发生了变化。原先能够分散处理的事务，正在变成一项必须由固定机构每天承担的中央政务。

清朝过去怎样处理对外关系

1861年以前，清朝处理外部关系的制度并非空白，只是相关权力长期分散在不同机构和行政层级之中。

礼部是其中一个重要环节。礼部主客司负责宾礼，对朝贡使团的入境、贡物、馆舍、宴赐、觐见以及册封等事务都有明确程序。朝鲜、琉球、安南等与清廷维持册封和朝贡关系的政权，其使节到北京后，大量事务都通过礼部体系办理。

这套制度以清朝自身的国家礼制和朝贡关系为基础。使团通常有明确的来去时间，接待程序、礼仪等级和贡期也有相对固定的规则。

理藩院处理的是另一套事务。它的主要职掌包括蒙古各部、西藏、青海、新疆等地区的封爵、朝觐、盟会、贡赋、边疆行政和相关人员事务，同时在清代部分时期承担与俄罗斯以及中亚方向有关的交涉和文书工作。它既是边疆治理机构，也包含清朝特定历史条件下的外部关系职能。

东南沿海的情况又不相同。外国贸易、商船、商人和口岸纠纷长期主要由地方官员直接面对。广州一口通商时期，两广总督、广东巡抚、广州将军、粤海关监督等官员承担大量涉外工作。1842年《南京条约》以后，广州、厦门、福州、宁波、上海开放，通商事务进一步分散到各口岸所在地。

遇到战争、条约谈判或其他重大事件，皇帝还可以临时任命钦差大臣。

这种办法具有很强的清代行政特点：事情发生以后，由皇帝授予某位高级官员特定使命和权限，负责谈判、议约或者处理危机。任务结束以后，这一差使也随之结束或发生变化。

所以，在总理衙门出现以前，清政府已经能够处理朝贡、边疆、贸易、使团和条约谈判。问题在于，这些事务分别属于礼部、理藩院、地方督抚、海关或临时钦差，并不存在一个长期以条约国家事务为主要对象的中央专门机关。

1860年以后，外国事务不再只是一次次“差事”

改变这种状态的一个重要节点，是外国公使驻京。

1858年中英《天津条约》已经规定，英国可以派遣全权使臣到北京居住或往来；中法《天津条约》也作出相应安排。1860年战争结束后，中英、中法条约在北京交换批准，公使驻京的制度条件由此进入实际实施阶段。

这项变化对清朝中央行政产生的影响，远远超过安排几座外国使馆。

过去，一个外国使团来到北京，可以按照一次具体事件处理；使团离开后，相关工作也可能告一段落。常驻公使出现以后，外国政府在北京长期拥有能够直接提出交涉的代表。照会需要接收，答复需要拟定，会晤需要安排，地方发生的案件可能通过外国领事一路上升到驻京公使，再进入中央交涉。

与此同时，条约体系覆盖的事务迅速增加。

新的通商口岸从沿海延伸到长江沿岸，外国商船和商人活动范围扩大；海关、关税、领事事务、传教、人员纠纷、赔款以及条约解释都可能同时涉及中央和地方。一个发生在上海、天津或广州的案件，可能先由地方官处理，随后由外国领事提出交涉，最终又由驻京公使向清廷提出照会。

中央政府因此需要一个固定的机构，把这些来自不同国家、不同口岸和不同部门的问题汇集起来。

1861年总理衙门成立以后留下的档案，后来形成数千册规模，内容涉及条约、外交、通商税务、教务、海防、边界以及大量中外人员案件。这些档案本身就记录了一个变化：外国事务已经从偶发危机，逐渐变成中央政府持续不断的日常工作。

奕䜣、桂良、文祥提出了什么方案

战争结束后，直接承担北京议和事务的奕䜣、桂良、文祥成为推动新机构成立的关键人物。

《筹办夷务始末》保存的相关档案显示，咸丰十年十二月，奕䜣、桂良、文祥提出《统计全局酌拟章程六条呈览请议遵行折》。现存编年材料将这份奏折列于咸丰十年十二月初三，即公历1861年1月13日；相关后续奏片又留下“本月初一具奏”的线索，因此研究者对奏折最初具奏和递达日期有1月11日、1月13日之分。能够明确核实的是，1月20日咸丰帝正式下谕批准设署。

六条章程中的第一条直接提出：“京师请设立总理各国事务衙门，以专责成也。”

奏折随后解释了原因：过去各国事件主要由外省督抚奏报，汇集军机处；到了当时，“外国事务头绪纷繁”，特别是外国人员“驻京之后”，如果没有人“专一其事”，办理就可能延误。

这几句话几乎已经完整回答了总理衙门为什么在1861年出现。

奕䜣等人提出的不只是一个名称。他们希望由王大臣主持，让军机大臣参与，另给固定办公场所，既用于日常办事，也可以接见外国代表；办事官员从内阁、部院和军机处抽调，满、汉各选八员，轮班值班，“一切均仿照军机处办理”。

六条章程的其他部分又提出重新安排南北口岸通商大臣、处理新开口岸税务、要求办理外国事务的地方官相互通报、选用懂外国语言文字的人才，并从各通商口岸收集外国商情和报刊等信息。

这一整套设计针对的正是一个正在形成的新问题：北京不仅需要谈判人员，还需要一个固定的信息中心、文书机构和中央协调渠道。

1月20日，咸丰帝批准设立新衙门

咸丰十年十二月初十，即1861年1月20日，咸丰帝正式下谕：

在京师设立“总理各国通商事务衙门”，派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并命礼部颁给关防。办事人员从内阁、部院和军机处的司员、章京中挑选，最初规定满、汉各八员。

这一天可以作为总理衙门获得正式制度批准的明确时间节点。

还有一个名称上的细节。

奕䜣等人在原奏中提出的是“总理各国事务衙门”，咸丰帝下谕时加上了“通商”二字，成为“总理各国通商事务衙门”。几天后，奕䜣等又奏请在关防及此后对外行文中删去“通商”二字，军机处档案保存了咸丰十年十二月十三日、即1861年1月23日的相关奏片，皇帝批准这一处理。

此后通行的名称遂成为“总理各国事务衙门”，简称总理衙门或总署。

名称中的“总理”也不是现代政府首脑意义上的“总理”。在这里，它是总管、统筹办理的意思。“总理各国事务衙门”，就是统筹办理各国事务的官署。

“衙门”则仍然是传统清代行政语言。清廷并没有在1861年突然建立一个具有现代部长、次长和完整职业外交官体系的“外交部”，而是在原有中央官制中增加了一个新的高层专门机构。

一个新机构，人员仍来自原来的官僚体系

总理衙门成立之初，最高负责人是奕䜣、桂良和文祥三人。

奕䜣之所以处于核心位置，与1860年的北京交涉直接相关。咸丰帝离京前往热河以后，奕䜣留在北京承担议和任务，直接同英、法、俄等国代表周旋，并参与《北京条约》等战后安排。战争结束后，他已经成为清廷中最熟悉当前驻京外交事务的最高级宗室成员之一。

桂良拥有此前办理中外条约和谈判的经验。文祥则在总理衙门早期长期承担重要行政工作，后来又进入军机处，成为连接总理衙门与最高决策体系的重要官员。

三位大臣以下，是负责实际文书工作的章京。

最初上谕规定从内阁、部院和军机处挑选满、汉官员各八名。后来人员设置不断调整，又出现总办章京、帮办章京以及不同业务分工。总理大臣本身也不断增加，并往往同时担任亲王、军机大臣、大学士、尚书或侍郎等其他职务。

这种人员结构显示了总理衙门的制度特点：它承担了新的专业事务，却没有脱离原来的中央官僚体系另建一套完整官制。

办公地点设在北京东堂子胡同一带，原有建筑经过调整后成为总理衙门公所。奏折最初提出“另给公所”，其中一个明确用途，就是方便长期办公和与外国代表接见。

总理衙门每天究竟管什么

外国公使驻京以后，与各国使节进行持续交涉成为总理衙门最基本的工作之一。

外国使臣递交照会，总理衙门需要接收、翻译、研究并拟定答复；需要面谈时，大臣负责接见和交涉；重大事项奏请皇帝，较具体事务则由衙门继续办理。

条约事务也是长期工作。

条约签订并不意味着事情结束。通商规则怎样执行，哪个口岸开放，外国商船如何活动，关税如何征收，领事与地方政府发生分歧如何处理，中外人员案件适用哪些约定，都可能产生新的交涉。

海关事务也越来越多地与总理衙门发生联系。晚清海关体系同时涉及中央财政、地方口岸和外国人员，总理衙门参与其中许多中央协调与涉外交涉，但各海关并不是简单作为总理衙门的地方分支存在。

随着时间推移，总理衙门的工作范围继续扩大。军事技术、枪炮和舰船采购、海防以及部分铁路、电报、矿务等项目，只要涉及外国人员、合同、技术或者国际交涉，都可能进入总理衙门办理范围。

因此，后来总理衙门承担的业务比今天通常理解的“外交事务”更加宽泛。

这些职责也不是1861年成立当天一次确定下来的。1861年的核心任务仍是条约、通商、公使和外国事务；此后随着洋务事业扩大，越来越多与外国技术和人员有关的事务被纳入其中。

礼部、理藩院和总理衙门处理的是不同问题

总理衙门设立后，礼部和理藩院都没有消失。

礼部继续承担国家礼制及朝贡、册封和宾礼等事务。理藩院继续负责蒙古、西藏、青海、新疆等传统职掌范围内的边疆、藩部和相关交往事务。

总理衙门面对的，则越来越集中于条约国家之间持续发生的交涉：常驻公使、外交照会、条约解释、领事事务、通商口岸和由此延伸出的各种涉外问题。

这种交往越来越多采用条约、常驻使节和连续书面交涉等近代国家间外交形式。中国与列强在军事力量、条约权利和实际谈判能力上存在明显不对等，因此这种制度形式上的国家交涉，并不代表双方拥有相同的现实力量。

1861年的制度调整也不是把旧机构全部废除，而是在原有礼部、理藩院、军机处和地方督抚体系之外，增加一个应对新型外国事务的中央专门机构。

新旧制度因此长期并存。

总理衙门没有取代军机处，也没有取代地方督抚

奕䜣等人在最初奏折中就提出，总理衙门的办理方式可以仿照军机处，并希望军机大臣参与其中。

但军机处仍然处于清朝最高决策体系的重要位置。

涉及战争、和约、重大外交方针以及其他重大国家事务时，总理衙门可以收集材料、拟定意见和具体办理，最后仍要奏请皇帝，由清廷最高决策体系决定。

后来的制度记载也很清楚：总理衙门“大事上之”，重大事项需要上奏。

人员交叉进一步加强了两者联系。奕䜣、文祥等人都曾同时处在军机处和总理衙门的权力结构中。

地方督抚的作用同样没有被总理衙门取代。

上海、天津、广州、福州等地才是大量实际涉外事件发生的现场。外国商人案件、教案、口岸事务、海防、军火购买以及地方税收，都必须由地方官员执行。后来曾国藩、李鸿章、左宗棠等地方重臣在外交和洋务事务中的影响进一步上升。

北京的总理衙门负责中央协调和对外交涉，地方督抚掌握大量现场行政和执行能力，两者之间通过奏折、咨文和电报不断往来。

晚清外交因此形成了一种多层结构：皇帝和军机处处于最高决策层，总理衙门承担中央涉外事务的专门办理，地方督抚和通商大臣处理大量地方执行与现场交涉。

一年后的同文馆，显示出新的人员需求

持续外交还带来了一个非常现实的问题：谁来读外国照会，谁来翻译条约，谁能直接学习外国文字？

奕䜣等人在最初六条章程中已经提出，要从广东、上海等地寻找懂外国语言文字的人到北京备用。

1862年，京师同文馆在总理衙门体系下设立，最初主要培养外语人才，首先开设外国语言课程。以后课程范围逐步扩大，才陆续增加算学、天文、科学以及国际法等内容。

同文馆出现的制度逻辑十分直接。

临时谈判可以临时寻找翻译；外国公使长期驻京以后，外交照会每天往返，条约和文件不断产生，北京中央政府需要能够长期工作的翻译和涉外人员。

总理衙门因此不仅改变了文件流向，也逐渐改变了清政府培养涉外人才的方式。

总理衙门与洋务运动有交集，却不是全国洋务事业的总部

总理衙门成立于1861年，与后来通常所称洋务运动的早期发展处于同一时期。

奕䜣、文祥等中央官员参与购买外国武器、引进技术和培养翻译人才，总理衙门又负责许多涉及外国人员、军火、舰船、海防和技术合同的事务，两者自然发生大量联系。

与此同时，晚清洋务事业很大一部分实际由地方推动。

曾国藩、李鸿章、左宗棠等地方大员掌握军队、地方行政以及部分财政资源，江南制造总局、福州船政等项目都有各自复杂的中央与地方关系。

总理衙门可以在外交、人员、采购和中央政策方面参与协调，却没有形成一个自北京向全国垂直指挥所有洋务项目的行政系统。

这种权力分布也解释了晚清很多涉外事务为什么同时出现在总理衙门、地方督抚、军机处和其他部院的档案中。

原本准备裁撤的机构，为什么存在了40年

总理衙门最初的设计中有一个很能说明问题的细节。

奕䜣等人在奏折中写得十分明确：等到“军务肃清，外国事务较简”，总理衙门可以“即行裁撤”，相关事务重新归军机处办理。

也就是说，1861年的推动者并没有把它明确设计成永久存在的新部。

他们采用的是一种对旧有中央官制改动相对有限的办法：不重建六部体系，不立即另设正式新部，而是从已有机构抽调高级官员和章京，成立一个专门衙门处理急剧增加的外国事务。

后来的发展却与“外国事务较简”的预期相反。

外国驻京使馆增加，通商规模扩大，新的条约和外交问题不断出现，驻外使节制度逐渐建立，海防、军火、铁路、电报、矿务等项目又带来更多涉外交涉。

一个原本具有明显特设性质的衙门，最终成为清朝中央政府持续运转40年的机构。

这40年也说明了1861年制度调整最具体的意义：外国事务已经无法再回到主要依靠临时钦差和分散官署办理的状态。

1901年，外务部取代总理衙门

到了1901年，清政府再次调整外交行政体系。

光绪二十七年，奕劻、李鸿章等奏请把总理各国事务衙门改为外务部，清廷批准后进一步制定外务部官制，设置专门职缺和内部司局。随后形成的制度中，外务部被列于其他部院之前，外交行政第一次以更明确的正式部制形式进入清朝中央官僚体系。

这一变化也与《辛丑条约》及庚子事变后的官制调整密切相关。

从1861年到1901年，正好40年。

1861年的总理衙门，是在六部、军机处、礼部、理藩院和地方督抚仍然继续存在的情况下增加的一套专门涉外机制；1901年的外务部，则把外交事务进一步纳入正式中央部制。

两者之间存在制度继承，但总理衙门并不能直接等同于现代意义上的外交部。它的大臣大量兼任其他职务，权限与军机处和地方督抚交叉，又长期办理通商、海关和部分洋务事务，具有十分明显的晚清过渡性特征。

1861年，总理各国事务衙门设立。

1901年，外务部取而代之。

40年间，清朝处理外国事务的方式，从主要分散在传统官署、地方督抚和临时钦差之间，逐渐形成了中央政府必须长期保留的专门涉外行政体系。

总理衙门这个名称最终退出清朝官制，但外国公使、条约、通商和持续性的国家间交涉，已经成为中央政府无法再以临时差使处理的常态政务。